Részletek

Kategória: Világ

Naponta másfélmillió euróra büntetik már Lengyelországot, és Magyarország sem kapott még a helyreállítási alapból. Az EU-s intézmények bekeményítettek. Varsó az EU-s jog megtámadásával válaszolt, és Budapest is hasonlóra készül. Szintet lépett a két ország konfliktusa az európai szövetséggel.

• Hosszú évek óta küzdenek az EU intézményei a magyar és a lengyel kormánnyal a demokratikus szabályok betartatásáért. Az évek óta tartó konfliktus most új szintre lépett.
• Az EU bírósága soha nem látott mértékű pénzbüntetést rótt ki Lengyelországra, és a Bizottság egyik országnak sem ad egyelőre az újjáépítési alap milliárdjaiból.
• A lengyel alkotmánybíróság viszont kimondta, hogy igazságszolgáltatási ügyekben Varsónak nem kell figyelembe vennie az uniós jogot. Hasonló beadvány van a magyar alkotmánybírók előtt, csak menekültügyben.
• Ha a tagállamok mazsolázhatnak az uniós jogból, akkor szétesik az egész szervezet, ezért sokan nagyon veszélyesnek tartják a konfliktus legújabb fejleményeit Európában.
• Orbán Viktor szerint a megoldás az európai szabályrendszer átszabása volna, a közös intézmények gyengítésével, és az Európai Parlament feloszlatásával.

Idén őszre eldurvult az az évek óta húzódó küzdelem, amelyben az EU-s intézmények a jogállamisági szabályok betartására intik Lengyelországot és Magyarországot, míg a két tagállam azzal vág vissza, hogy a brüsszeliek túlterjeszkednek a hatáskörükön, amikor beleszólnak a magánügyeikbe.

Eddig inkább csak nyilatkozatok és vizsgálatok formájában nyilvánult meg a konfliktus, de mostanra szintet léptek a felek. Immár nagyon sok pénzt tart vissza a brüsszeli oldal, míg a másik az EU jogi építményét fenyegeti.

Mielőtt végigvesszük, hogy mi most a baj, érdemes nagyobb távlatból áttekinteni az eddigi eseményeket, mert a legújabb fordulatok a korábbi lépésekből következnek.

Valamit kezdeni akartak az illiberális építkezéssel

Hosszú évek óta komolyan aggaszt nagyon sok európai vezetőt, hogy a keleti tagállamokban új típusú politikai rendszerek épülnek. A liberális demokráciától távolodó, de az 1989 előtti diktatúráknál szabadabb légkört biztosító, fura egyvelegek, amelyek közelről nézve nem is mindenben hasonlítanak egymásra, de az könnyen belátható, hogy a nyugati mértékekhez képest nem rendes demokráciák már.

Elsősorban Magyarországon és Lengyelországban szilárdult meg olyan kormányzati kultúra, amely az intézményeket és a gazdaságot is jóval szorosabb kontroll alatt tartja, mint az Nyugaton elfogadott; illetve etnicista és homofób kampányokkal formálja a közhangulatot; és ellenzi az EU-n belül fennálló sok évtizedes konszenzust, ami az Unió mind szorosabb integrációját hirdeti.

Ennek a problémának vannak elvi és gyakorlati dimenziói is. Az elvi az, hogy nagyon sokan kínosnak és otrombának érzik az ilyen kormányzati formák virágzását az EU-n belül. Ellentmond az európai fősodrú politika önképének, annak, amit a legtöbb kormány és párt hirdetni akar az európai civilizációról a világnak és a saját választóinak.

A gyakorlati dimenziónak van egy politikai része: olyan ideológiát hirdető erők vannak hatalmon Varsóban és Budapesten, amelyekhez hasonlóak a legtöbb európai országban is jelen vannak, de jórészt csak ellenzékben fordulnak elő. Európa legtöbb részéből nézve a magyar és a lengyel kormány politikája szélsőségesnek számít, és a fősodrú erők szeretnék ezeknek az illiberális tanoknak a terjedését megállítani. Ahogy Orbánék összeurópai üggyé kívánják szélesíteni az ideológiájukat, úgy erősödik az igény a megfékezésükre.

A gyakorlati dimenzió gazdasági vetülete pedig még aggasztóbb sok nyugati kormánynak: az EU-s pénzeket politikai alapon szétosztó magyar rendszer azért bosszantja őket, mert úgy érzik, hogy ellopják, és részben ellenük fordítják a befizetéseiket. Lengyelország esetében elsősorban attól tartanak, hogy a bíróságok politikai irányítás alá vétele veszélyezteti a befektetéseiket, az üzleteiket, mert nem számíthatnak többé elfogulatlan ítélkezésre, ha vitájuk támad.

A 2010-es évek második fele ebben a tekintetben arról szólt, hogy az EU-s intézmények kísérletezni kezdtek azzal, hogy mit lehetne tenni a renitensekkel. A helyzet igen bonyolult, mert az EU-t nem arra találták ki, hogy megbüntethessen kormányokat. Pláne nem olyan ügyekben, amelyeket csak felületesen, elvi deklarációk szintjén kezel a közösségi jog, és tipikusan ilyen a jogállami elvek hangsúlyozása.

Mérhető dolgokat be lehet hajtani, de azt, hogy egy ország politikai rendszere demokratikus-e, nem lehet úgy kiszámolni, mint az államháztartási hiányt. Ha egyenként, törvényenként kezdenek korrekciót követelni, akkor örökké csak kullognak az események után. Ha általánosságban ítélik el e rendszereket, akkor megmaradnak a politikai nyilatkozatok szintjén, mert nem tudnak szankciókat levezetni az EU-s jogból általános problémákkal szemben.

A kísérletezés konkrét törvények ellen hozott, sokszor évekig húzódó kötelezettségszegési eljárásokkal kezdődött; aztán következtek az úgynevezett hetes cikkely alapján indított, de sehova sem vezető vizsgálatok; jöttek a következmények nélküli parlamenti határozatok, és a Tanácsban folytatott meddő politikai viták. Süketek párbeszédének látszott az egész: volt, hogy egy-egy eljárás végén valamit korrigáltak a magyarok vagy a lengyelek a rendszerükön, de aztán jött egy még durvább lépés tőlük, és a hangulat csak egyre romlott.

Az első igazán nagy csata a jogállamisági mechanizmussal tört ki

2020 nyarán viszont úgy tűnt, hogy kitaláltak valami újat a tagállamok vezetői és az Európai Bizottság munkatársai. Akkor egy maratoni csúcstalálkozón az állam- és kormányfők egyszerre szavaztak meg irdatlan sok pénzt maguknak gazdaságélénkítésre és egy jogállamisági mechanizmusnak nevezett feltételrendszer beiktatását a pénz lehívhatóságához. Utóbbit pontosan nem definiálták, de azt mindenki tudta, hogy alapvetően a magyarok és a lengyelek regulázására jött létre.

A feltételrendszeren ezután hónapokig dolgozott a Bizottság, a Parlament és az éppen a Tanácsot elnöklő német kormány, és végül egy olyan jogszabályt állítottak elő, ami viszonylag tág teret ad a támogatások visszatartásának, amennyiben a Bizottság szakemberei és a tagállamok kormányainak többsége is úgy látja, hogy veszélyben van a demokratikus intézményrendszer valamely EU-s országban.

A magyarok és a lengyelek 2020 decemberében visszavágtak: azzal fenyegettek, hogy az EU következő hét évének teljes költségvetését és a helyreállítási alapot is megvétózzák, ha a feltételrendszert bevezetik. Azzal érveltek, hogy a feltételrendszer egy gumijogszabály, politikai alapon büntethetnék őket, és olyan dolgokat kérnek rajtuk számon, amelyeket az EU-s intézmények nem ellenőrizhetnének. Az EU bíróságához fordultak, és megállapodtak az európai vezetőkkel, hogy amíg ott nem döntenek a feltételrendszer törvényességéről, addig azt nem vethetik be. A visszavágás látszólag sikerült.

Pénz mégsem jött

Annak ellenére, hogy a feltételrendszert jegelték, 2021-ben sem Lengyelország, sem Magyarország nem férhetett még hozzá az újjáépítési alap pénzeihez, mert a Bizottság nem hagyta jóvá a pénzköltési terveiket. Közben nagyon komoly, újabb jogállamisági viták kezdődtek a két tagállam és a Bizottság között, amelyekben a tagállamok túlnyomó többsége a Bizottság mellé állt. Magyarország esetében a homoszexualitás ábrázolását korlátozó törvény miatt tört ki a balhé, Lengyelország esetében pedig a bíróságok politikai ellenőrzése miatt.

A magyar és a lengyel kormány is úgy értelmezi, hogy az Európai Bizottság a 2020 decemberi alkut felrúgta, és a valóságban már életbe léptette a feltételi mechanizmust, és azért nem adnak nekik pénzt, mert nem teljesítik a politikai (jogállamisági) elvárásokat.

Az Európai Bizottság azt állítja, hogy a pénzt a leadott tervek hiányosságai miatt nem adhatja még oda, bár azt elismeri, hogy a tervekben lévő problémák összefüggenek a jogállamisági kritériumokkal, Magyarországon például a korrupció elleni intézkedések elmaradásával, Lengyelország esetében pedig a bíróságok körüli gondokkal. A Bizottság nem a feltételrendszerre, hanem az úgynevezett országspecifikus ajánlások teljesítésének szabotálására hivatkozik, de a két kormány szerint ez csak jogi csűrés-csavarás, és a valóságban máris a feltételrendszer logikája alapján büntetik őket pénzmegvonással.

Nagyon leegyszerűsítve úgy jutottunk idáig, hogy

• az EU-s intézmények szerint a két ország felrúgta a demokratikus szabályokat, ezért büntetni akarták őket,
• de a büntetéshez szükséges jogszabályt a két renitens megvétózta,
• csakhogy a gyakorlatban mégis büntetik őket.

Az egész rendszert támadva vágnak vissza

A következő körös válaszcsapással a lengyelek járnak némileg előbb, de már elkezdődött a hasonló magyar lépés előkészítése is.

A lengyel parlament kormánypárti többsége még tavasszal azzal a kérdéssel fordult az alkotmánybírósághoz, hogy kötelező-e mindent végrehajtani, amiről az EU bírósága dönt. A lépés annyira megijesztette az Európai Bizottságot, hogy rögtön kötelezettségszegési eljárást indított Németország ellen.

Azért Németország ellen, mert az ottani alkotmánybíróság az előző évben visszautasított egy konkrét EU bírósági döntést, azzal, hogy az nem megalapozott. A Bizottság a németek elleni fellépéssel jelezte, hogy nem fogadja el, hogy megkérdőjelezzék az EU-s jog elsőbbségét a nemzeti jog felett. (Egyébként a német probléma azóta részben megoldódott, mert a konkrét ügyben az ottani alkotmánybíróság utólag beletörődött az EU-s bíróság határozatának végrehajtásába.)

Teltek a hónapok, a lengyel alkotmánybírák elhalasztották a döntésüket, de közben a lengyel újjáépítési tervet továbbra sem fogadták el Brüsszelben. Közben egy kisebb kormányválság is kerekedett Varsóban, és kiszállt a koalíció három pártja közül az egyik kicsi, amelyik a leginkább Brüsszel-barátnak számított, és így megerősödtek az EU-kritikusok a kormányon belül.

Ősz elejére már két olyan idei határozata is volt az EU bíróságának, amelyeket a lengyel kormány nem hajtott végre. Az első egy szénbányával volt kapcsolatos, amit a cseh határ mellett nyitottak, és a prágai kormány perelte be a varsóit a vizeik szennyezése miatt. A csehek a pert megnyerték, a bányát a lengyeleknek be kellene zárniuk, és amíg nem zárják, addig naponta félmillió euró büntetést kell fizetniük az EU-nak. A lengyel kormány egy centet sem fizetett eddig, és a bányát sem zárták be.

Egy másik EU-s bírósági döntés végre nem hajtása ennél jóval nagyobb nemzetközi figyelmet keltett. Ez egy olyan vitával kapcsolatos, aminek sok párhuzamos szála van, de mindegyik része arról szól, hogy a lengyel kormány túlságosan beleszól a bíróságok működésébe. A konkrét esetben a Bizottság jelentette fel a varsói kormányt, mert létrehozott egy fegyelmi kamarát a legfelsőbb bíróságon belül, ami leválthatja és áthelyezheti a bírákat. Ezzel az a Bizottság baja, hogy a fegyelmi kamara tagjait politikusok választották meg - azaz a kormányzó pártok lényegében felügyeletük alá vonták a bíróságokat. Az EU bírósága még nem döntötte el, hogy a kamara működése sérti-e az EU-s jogot, de felszólította a lengyeleket, hogy a kamara működését szüntessék be az ítéletig. A lengyel kormány megígérte, hogy majd átszervezik a kamarát, de azt is hozzátették, hogy ezt majd úgy és akkor teszik, ahogy és amikor nekik megfelel, zsarolásnak nem engednek. Eddig semmit sem tettek.

Ezután a lengyel alkotmánybíróság megadta a választ a tavasszal feltett kérdésre, és megállapította, hogy a lengyel igazságszolgáltatási rendszer megszervezése a lengyel alkotmányból következik, és az alkotmány erősebb mint az EU-s jog, vagyis a témával kapcsolatos EU-s bírósági határozatokat a lengyel kormánynak nem kell végrehajtania.

(Ez az Európai Parlamentet annyira felháborította, hogy nagy többséggel megszavaztak egy határozatot, hogy szerintük a lengyel alkotmánybíróságnak nincs jogosultsága az EU-s jogot felülbírálni.)

Az EU Bírósága - a Bizottság beadványa alapján - szerdán napi egymillió eurós büntetést szabott ki a varsói kormányra, amit egészen addig a napig fizetni kell, amíg a fegyelmi kamarát be nem zárják.

Ekkora büntetést a bíróságtól még egyetlen tagállam sem kapott eddig. A bánya-ítélettel együtt a lengyel kormány már napi 1,5 millió euróval (540 millió forinttal) lóg az EU-nak. Eddig nem fizettek, de a pénzt a Bizottság levonhatja majd a támogatásokból.

Csütörtökön a lengyel igazságügyi miniszter azt mondta, hogy soha nem fognak fizetni, Ursula von der Leyen bizottsági elnök pedig azt, hogy addig nem kapnak a helyreállítási alapból, amíg a bírósági ítéleteket végre nem hajtják.

Melyik jog az erősebb?

A helyzet azért drámai sokak szerint, mert itt nemcsak a konkrét ítéletek végrehajtása a tét, hanem az EU-s jogrend érvényesülése is, úgy általában. Nem véletlen, hogy a csehekkel vívott bányaháborúból nem lett nemzetközi botrány, az alkotmánybírósági döntésből viszont igen, holott előbbi egy bírósági határozat nagyon is egyértelmű szabotálása, míg utóbbi csak egy jogértelmezési állásfoglalás. Mégis az utóbbi tűnik veszélyesebbnek.

A lengyel alkotmánybíróság ugyanis kinyitott egy olyan vitát, amit eddig gondosan szőnyeg alá söpörtek, és ott is tartottak Európában. Tulajdonképpen e probléma elhallgatása volt az EU működésének egyik alapja.

Arról van szó, hogy nem egyértelműen tisztázott, hogy az EU-s jog vagy a nemzeti alkotmányok az erősebbek. Az világos, hogy ha az EU hoz egy új jogszabályt, akkor azt át kell ültetni a nemzeti jogba. De mi van akkor, ha egy tagállam azt mondja, hogy egy EU-s jogszabálynak az EU bíróság általi értelmezése szembemegy a saját alkotmányával? Erre nincs egyértelmű válasz az európai jogszabályokban.

Ezt a problémát tisztázta volna az EU 2004-ben elkészített alkotmánya, azonban az sosem lépett hatályba, mert Franciaországban és Hollandiában is népszavazáson utasították el a tervezetet, úgyhogy levették a napirendről. Lett helyette a Lisszaboni Szerződés, de abba tételesen már nem került bele, hogy az EU-s jog minden esetben a nemzeti jog felett áll. Tartozik hozzá egy függelék, egy úgynevezett "kiegészítő nyilatkozat", ami emlékezteti a tagállamokat, hogy korábbi EU-s bírósági ítéletekből az következik, hogy az EU-s jog a nemzeti jog felett áll, de a legtöbb alkotmányjogász szerint a nyilatkozat kevés ahhoz, hogy számon is lehessen kérni a betartását az alapszerződés aláíróin, azaz a tagállamokon.

Trócsányi László fideszes EP-képviselő, egykori magyar igazságügy-miniszter és alkotmánybíró évekkel ezelőtt azt mondta, hogy a nemzeti alkotmányok és az EU-s jog viszonya egy olyan érzékeny kérdés, amiről hallgatólagos konszenzus van az európai alkotmánybírók között, miszerint nem nyitnak frontot ezen a területen. Az európai konszenzus az volt, hogy mindenki betartja az EU bíróságának ítéleteit, mert másképpen nem működhet az EU.

A lengyel alkotmánybíróság most ezt a konszenzust rúgta fel a határozatával, mintegy berobbantva egy régen lerakott aknát az európai rendszerben. Arra már volt példa, hogy egy-egy nemzeti bíróság konkrét ügyekben az EU bíróságával szemben ítéljen (Dániában, Csehországban és Németországban is előfordult egy-egy alkalommal), de ezeket az ügyeket eddig mindig sikerült valahogy rendezni, és ezek nem általános ítéletek voltak az EU-s és a nemzeti jog viszonyáról. A mostani lengyel alkotmánybírósági határozat viszont rendszerszintű fenyegetés az EU jogrendjére nézve, és nemsokára követheti egy hasonló, magyar ítélet is.

A magyar alkotmánybíróság előtt is van egy ilyen beadvány

Varga Judit igazságügyi miniszter ugyanis idén februárban az Alkotmánybírósághoz fordult, hogy megtudja, a kormány elfogadhatja-e az EU bíróságának azt az ítéletét, ami a menekültügyi törvény egyes pontjainak a megsemmisítését írta elő. (Konkrétan arról van szó, hogy vissza lehet-e küldeni az országba belépő menekülteket bármiféle eljárás nélkül, ha a határ túloldalán nem fenyegeti őket háborús veszedelem vagy közvetlen üldöztetés. A magyar kormány szerint vissza lehet küldeni, az EU bírósága szerint csak személyre szabott eljárás után.)

Az igazságügyi miniszter a beadványban arra hivatkozik, hogy az EU-s ítélet végrehajtása "közvetlenül érinti Magyarország Alaptörvényben rögzített szuverenitását, a történeti alkotmányon alapuló önazonosságát és a népességére vonatkozó elidegeníthetetlen rendelkezési jogát". Nagyon hasonló volt a lengyel alkotmánybíróság érvelése is, amikor kimondta, hogy bírósági ügyekben miért nem vonatkozhatnak Lengyelországra az EU-s bíróság határozatai.

Nem véletlenül kapaszkodnak ebbe az érvelésbe mindkét országban. Az említett Lisszaboni Szerződésben ugyanis van egy ilyen kitétel: "Az Unió tiszteletben tartja a tagállamoknak a (...) nemzeti identitását, amely elválaszthatatlan része azok alapvető politikai és alkotmányos berendezkedésének (...)". Azaz van egy rész az uniós alapszerződésben, ami alapján a nemzeti alkotmányokat tiszteletben kell tartani. Hogy ez konkrétan mit jelent, az viszont már értelmezése kérdése, mint látjuk.

Ezt az aknát már három éve lerakta a magyar parlament

A magyar kormány tudatosan készült egy ilyen konfliktusra az EU-s intézményekkel. 2018 nyarán ugyanis az alkotmány hetedik módosításának alkalmával belerakták az alaptörvénybe, hogy a magyar alkotmány bizonyos kérdésekben erősebb az uniós jognál, amikor kimondja, hogy az EU-nak átadott hatáskörnek "összhangban kell állnia az Alaptörvényben foglalt alapvető jogokkal és szabadságokkal, továbbá nem korlátozhatja Magyarország területi egységére, népességére, államformájára és állami berendezkedésére vonatkozó elidegeníthetetlen rendelkezési jogát." A népességre vonatkozó elidegeníthetetlen jogból vezettetné le a kormány az alkotmánybírósággal, hogy a menekültügyi törvények esetében az EU bírósága nem szólhat bele a magyar szabályozásba.

Ha a magyar alkotmánybíróság helyt ad az igazságügyi miniszter kifogásának, akkor a magyar kormány gyorsan hasonló konfliktusba keveredhet az EU-s intézményekkel, mint most a lengyel.

A magyar kormány külön határozatban üdvözölte a lengyel alkotmánybíróság döntését, jelezve, hogy nagyon is helyesnek tartják azt az utat, hogy a nemzeti jogrendszer egyes elemeit az uniós fölé lehet emelni.

Pont ennek a szemléletnek a terjedésétől tartanak az EU-ban. Ha a tagállamok elkezdenek válogatni, hogy melyik bírósági döntés lehet érvényes rájuk, és melyik nem, akkor lassan szétesik az EU.

Ezt vagy elkenik, vagy kezelhetetlen lesz a helyzet

Éppen ezt a veszélyt érzékelve mondta Angela Merkel német kancellár az októberi EU-csúcson, hogy jobb lenne, ha a Bizottság és a tagállamok nem bírósági határozatokkal bombáznák egymást, hanem addig tárgyalnának, amíg meg nem egyeznek valami kompromisszumban.

Csakhogy egyelőre úgy tűnik, a tárgyalásos rendezésben egyre kevésbé bíznak a felek. Egyelőre a büntetésekre az EU-s jog nemzeti alapú érvénytelenítése a válasz.

Ebből a viszályból, pusztán logikai alapon két kiút lehetséges: az EU-s alapszerződés módosítása, amely alapján a bíróság hatáskörét korlátozzák és a tagállamok erejét hivatalosan is megerősítik; vagy Lengyelország és Magyarország kilépése az Unióból.

Az alapszerződés ilyen értelmű módosítását azonban a legtöbb tagállam határozottan ellenzi, és igazán keményen csak Orbán Viktor erőlteti, aki idén nyáron már azt is felvetette, hogy mostani formájában az Európai Parlamentet is be kellene zárni. Viszont a kilépés lehetőségét mind a magyar, mind a lengyel kormány határozottan visszautasítja. Kizárni uniós tagállamot nem lehet, legfeljebb a szavazati jogát befagyasztani a Tanácsban, de azt is csak akkor, ha az érintetten kívül az összes ország megszavazza. A magyar és a lengyel kormány kölcsönösen védik egymást, tehát ez sem lehetséges.

Úgyhogy nem látszik, hogy az egyre mélyülő konfliktusból mi lesz a kivezető út, bár az EU történetét ismerve mindig van esély arra, hogy hangzatos, de sokféleképpen magyarázható kompromisszumokkal mindegyik fél egy kicsit hátralépjen, és valami elkenős maszatolással tompítsák a helyzet kiélezettségét. Még akkor is ebben lehet leginkább bízni, ha most épp ellenkező folyamatok történnek, és a feszültség egyelőre fokozódik.

Forrás: 444